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Finance des collectivités locales : la dérive continue

La Cour des comptes a rendu public le 14 octobre 2014 un rapport sur les finances publiques locales, pour la deuxième année consécutive. Ce rapport vise à analyser la situation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que les enjeux qui s’y attachent. Les dépenses des administrations publiques locales représentent 21 % de la dépense publique et 9,5 % de la dette. En 2013, elles n’ont pas apporté la contribution attendue à la réduction des déficits publics. Les perspectives d’une plus grande maîtrise des dépenses locales, attendue de la baisse des dotations de l’Etat à compter de 2014, sont incertaines...

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Les finances publiques locales ont évolué défavorablement en 2013
La situation financière des collectivités territoriales et de leurs groupements s’est dégradée en 2013. Le solde des administrations publiques locales s’est creusé à 0,4 % du PIB, contribuant ainsi pour un tiers au retard pris dans la réduction des déficits publics.

Leurs dépenses de fonctionnement ont progressé plus vite que leurs recettes. Malgré cela, elles ont globalement accru – à l’exception des départements – leurs dépenses d’investissement, au prix d’une augmentation de leur endettement.

La baisse modeste (-0,6 %) des concours financiers de l’État en 2013 n’a donc pas freiné l’évolution des dépenses, du déficit et de la dette du secteur public local.

En 2014, les dotations de l’État aux collectivités territoriales ont été réduites de 1,5 Md€, mais ses transferts financiers ont globalement augmenté de 0,3 %, compte tenu notamment de l’affectation de ressources fiscales nouvelles.

L’effet d’une baisse accrue des dotations de l’État sur la maîtrise des dépenses locales est incertain
Pour la période 2015-2017, les dotations de l’Etat aux collectivités territoriales sont appelées à diminuer de 11 Md€, soit 3,67 Md€ par an, dans le cadre de la participation des collectivités territoriales aux 50 Md€ d’économies sur les dépenses publiques, prévues par le programme de stabilité. Il n’est cependant pas certain que cette diminution se traduise par une réduction d’un même montant des dépenses des collectivités territoriales. Le risque existe en effet que les collectivités choisissent plutôt d’augmenter le taux des impôts locaux (communes et intercommunalités, et départements dans une moindre mesure) ou d’obtenir de nouvelles ressources (régions ou départements).

Comme déjà relevé par la Cour l’an dernier, l’un des enjeux majeurs de la maîtrise des finances locales réside dans la maîtrise des dépenses de fonctionnement et notamment de personnel. Or la masse salariale a continué de progresser en 2013 (+3,1 % après +3,5 % en 2012). Cette évolution découle notamment de la triple hausse des effectifs, des rémunérations indiciaires (sous l’effet des avancements d’échelon et de grade) et des régimes indemnitaires. Elle résulte également, mais pour une part minoritaire, de décisions de l’État qui échappent aux collectivités.

En tout état de cause, une amélioration de la gouvernance des finances locales paraît désormais nécessaire pour en assurer une meilleure maîtrise. La Cour recommande l’adoption par le Parlement d’une loi de financement des collectivités territoriales comprenant notamment des objectifs d’évolution des recettes, des dépenses et du solde budgétaire des collectivités territoriales.

Le développement de la péréquation entre collectivités de même niveau est souhaitable
La baisse plus forte des dotations de l’État à compter de 2015 rend nécessaire de la répartir entre collectivités non pas seulement en fonction de leurs ressources totales (comme en 2014), mais en tenant compte de leurs marges de manœuvre budgétaires respectives. Un degré plus marqué de péréquation devrait donc être introduit dans la répartition de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) entre catégories de collectivités et entre collectivités d’une même catégorie.

En particulier, il devrait être tenu compte du fait que le « bloc communal » dispose de ressources fiscales globalement plus dynamiques que les départements et les régions. Il présente des possibilités d’économies sur les dépenses de fonctionnement si des mesures de mutualisation et d’intégration accrue de ses structures sont mises en œuvre.

Parallèlement, il conviendrait de simplifier l’architecture des dotations de péréquation « verticale », qui n’ont globalement qu’une efficacité très limitée, notamment parce qu’elles font intervenir un nombre excessif de critères de ressources et de charges sans cohérence d’ensemble. Il est également souhaitable d’augmenter les montants des fonds de péréquation « horizontale » (entre collectivités de même niveau), tout en en réduisant le nombre.

L’évolution de la structure financière des régions appelle d’importantes adaptations
La structure financière des régions a fortement évolué depuis 2004. Leurs recettes sont devenues plus rigides et peu modulables en raison de la part plus importante prise par les dotations de l’Etat (41 %), au détriment de leurs ressources fiscales, et de la forte diminution de leur pouvoir de moduler les taux depuis la réforme de la fiscalité locale de 2010. Les situations sont différentes d’une région à l’autre mais leur équilibre financier est devenu structurellement plus difficile à atteindre.

Celui-ci passe par un effort supplémentaire de maîtrise de leurs dépenses, et particulièrement par un recentrage de leurs interventions sur leurs compétences prioritaires. Parallèlement, dans le cadre de la réforme de l’organisation territoriale de la République et du transfert de nouvelles compétences aux régions, la structure de leurs ressources devra être adaptée en y introduisant une part plus importante de ressources fiscales.

La rationalisation du bloc communal est nécessaire
La maîtrise des finances locales appelle un effort important de rationalisation administrative et financière du « bloc communal ». La carte des intercommunalités recouvre désormais la totalité du territoire national. Cependant, son extension progressive depuis le début des années 1990 s’est traduite par la superposition et l’enchevêtrement des structures, un accroissement excessif des effectifs et une progression rapide des dépenses.

Il convient de regrouper les établissements publics intercommunaux (EPCI) de faible taille et de réduire fortement le nombre de syndicats communaux ou intercommunaux et de syndicats mixtes. Par ailleurs, les EPCI doivent se voir attribuer des champs entiers d’intervention (la totalité des actions de développement économique, par exemple) et non plus des attributions parcellaires, partagées avec les communes.

À terme, la mise en place d’une DGF unique, attribuée par l’État aux groupements intercommunaux qui la répartiraient entre leurs communes membres, favoriserait la plus grande intégration du « bloc communal » et permettrait d’améliorer l’efficacité de l’action publique à un moindre coût.

Recommandations
La Cour formule 15 recommandations, dont :

en ce qui concerne l’incertitude d’une maîtrise accrue des finances publiques locales

- répartir la baisse des dotations de l’État entre catégorie de collectivités (communes, intercommunalité, départements, régions) en prenant davantage en compte leur situation financière respective, particulièrement l’existence de marges plus importantes dans le secteur communal ;

- adopter une loi de financement des collectivités territoriales fixant à titre prévisionnel des objectifs d’évolution des recettes, des dépenses, du solde et de la dette des différentes catégories de collectivités ;

en ce qui concerne la nécessaire rationalisation administrative et financière du « bloc communal »

- réduire le nombre des structures intercommunales et transférer les compétences des communes aux groupements existants (communautés de communes et d’agglomération, notamment) par champs entiers d’intervention et non plus de façon parcellaire ;

- poursuivre la mutualisation des services des communes et de leur intercommunalité et stabiliser les dépenses de personnel du « bloc communal » par des réductions d’effectifs, une pause des mesures de revalorisation indemnitaire, une meilleure maîtrise des déroulements de carrière et un alignement du temps de travail sur la durée légale ;

en ce qui concerne les conditions de l’équilibre structurel des régions

- recentrer les interventions des régions sur leurs politiques publiques prioritaires ;
- réexaminer la structure de financement des régions ;

en ce qui concerne le nécessaire développement de la péréquation financière

- simplifier les dispositifs de péréquation pour les rendre plus efficaces ;
- poursuivre la montée en puissance des dispositifs de péréquation « horizontale » ;
- créer une dotation globale de fonctionnement (DGF) unique pour le « bloc communal ».

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